华略创始人任新建：上海城市发展理念演变及对江苏城市建设启示
作者：华略智库创始合伙人、主任任新建
来源：上海华略智库（ID:HUALUETT）
全文6174字，阅读约13分钟
祝贺江苏省城市经济学会换届大会成功召开，祝贺以沈和会长为班长的新一届领导班子成立，祝愿学会在沈会长的带领下蒸蒸日上、再创佳绩。
我重点从城市发展的角度，对长三角龙头上海的城市发展理念演变进行梳理，并就上海打造“卓越的全球城市”内涵和本质特征做出解读，希望能够对大家有所启发。
这里我做了一个时间轴，这个时间轴跨度比较大。从上世纪二、三十年代一直到现在。在这100年左右的跨度里，我们可以看到上海的城市定位是在不断演变的。
上世纪二、三十年代，旧中国时期，那个时候的上海，是远东最大的经济中心城市，也是世界五大城市之一，号称“东方巴黎”。很多企业家、投资家、文人、艺术家都在上海寻梦，中国共产党的诞生地也是上海。
那时候的上海实际上是非常开放的。它的开放，一个重要原因是当时的国民政府无力管理，加之处在半殖民地时期，所以实际上是索性不管、属于被动开放。这种被动开放反而造就了各类人物能够没有限制地来到上海，在这个大舞台上同台竞技，上海也成为了“冒险家的乐园”。
新中国成立以来，在1949年至1985年的40年时间，上海一直是全国的工业中心城市。但到了上世纪80年代，也就是改革开放的第一个10年，上海的发展一度非常艰难。因为当时沿海城市都在加快开放，上海作为工业重镇，国家要求首要做好全国工业品供应任务，导致上海的工业结构、基础设施、管理体制都比较滞后：上海实际上没有赶上沿海第一波城市开放的浪潮。
1986年国务院批复的上海城市总体规划，对上海的城市定位是“建设成为太平洋西岸最大的经济贸易中心之一”。大家可以看到这里有两个关键词：经济和贸易，这实际上也是上海一直以来的优势和亮点。
到了1992年，根据邓公南巡期间“加快浦东开发”的重要指示，党的十四大报告提出，把上海打造成为“一个龙头、三个中心”，即“以浦东开发开放为龙头，进一步开放长江沿岸城市，尽快把上海建成国际经济、金融、贸易中心之一”。自此，浦东开发开放和建设国际金融中心，正式纳入上海的奋斗目标。
2001年，上海新一轮城市总体规划（1999~2020年），提出建设成为国际经济、贸易、金融、航运中心和现代化国际大都市。上海的奋斗目标又增加了一个国际航运中心。因为当时上海的国际贸易快速发展，港口吞吐量快速增加，但当时的主要港口外高桥港水深不够，难以适应国际贸易快速攀升的需求。
缺乏深水良港，成为制约上海国际贸易发展的主要因素之一。多方寻觅之下，上海找到了位于杭州湾、行政上隶属于浙江的大小洋山岛，通过和浙江合作，将大小洋山作为上海建设深水港的核心载体，并修通了上海临港至大小洋山岛的跨海大桥。从此，有了深水良港支撑的上海，集装箱吞吐量急剧攀升，于2010年跃居世界第一，并一直保持至今。
2007年，习近平同志到上海担任市委书记。这一年，上海第九次党代会召开，习近平同志在党代会报告中，提出了建设国际文化大都市这个奋斗目标。这是他为上海城市定位作出的一个非常大的贡献。
另外，他还对上海的城市精神作了全新阐释，在原来“海纳百川，追求卓越”基础上，增加了“开明睿智，大气谦和”。可以说，总书记在上海工作期间，对上海城市内涵方面做了很大的提升，也让上海这座城市的气质更加出挑。
2014年，习近平总书记到上海考察，提出“上海要努力在推进科技创新、实施创新驱动发展战略方面走在全国前头、走在世界前列，加快向具有全球影响力的科技创新中心进军。”因此，自2015年开始，建设全球科创中心成为上海继“四个中心”之后的战略性目标。
2017年，国务院批复同意了《上海市城市总体规划（2017~2035）》，提出上海新的发展目标，就是要打造卓越的全球城市和社会主义现代化国际大都市。围绕这个总目标，又细分了三个分目标：更具活力的繁荣创新之城、更富魅力的幸福人文之城、更可持续的韧性生态之城。细致来看：
更具活力的繁荣创新之城，重点从提升全球城市核心功能、建设国际开放枢纽、提升城市交通水平，以及着力营造良好就业创业环境、激发创新创业活力这些方面发力。
更富魅力的幸福人文之城，重点从提高市民百姓生活便利性和公共服务水平、激发城市文化活力、做好历史文化传承和发扬，以及推进城乡一体化融合发展等方面发力。
更可持续的韧性生态之城，重点从应对全球的气候变化、提升城市生态品质、改善环境质量和完善城市安全保障等方面发力。
梳理改革开放以来上海提出的城市目标，无论是“经济贸易中心”“一龙头、三中心”“四个中心”，还是后来提出的“五个中心”，从内涵上都是围绕经济发展主线，始终把经济发展作为第一要务。经济、贸易、金融、航运、科技，其实都是支撑经济发展的内容。这和我国经济发展的大环境、大背景是吻合的。
上海所提出的卓越的全球城市及其三个分目标，和原来的“五个中心”建设目标相比，可以看到有个很明显的变化：上海的奋斗目标不再仅仅强调经济发展这条主线，而是更加丰富、更加多元、更加聚焦。
“五个中心”主要围绕经济发展这个中心，体现了发展是第一要务；三个分目标看起来没有提到经济、没有点到产业，但实际上更加立体和丰富，也更加聚焦重点。比如，在发展方面，瞄准创新这个关键环节，提出打造创新之城；同时，更加注重生态、人文等软性要素，这也是城市内涵和气质提升的重要领域。
结合上海新的城市定位，我们可以进一步分析，新时代上海的使命到底是什么？我总结下来主要有四个方面。
第一，要成为社会主义现代化建设的引领。2020年，浦东开发开放30周年之际，中共中央、国务院出台了《关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》。这个文件级别非常高，对浦东开发开放30年的成绩给予充分肯定，同时提出了“支持浦东新区高水平改革开放、打造社会主义现代化建设引领区，引领带动上海‘五个中心’建设，更好服务全国大局和带动长三角一体化发展战略实施”。实际上这也可以看做是中央对上海这座城市提出的新要求，要求上海在新时代承担的重大使命。
第二，要成为人民城市理念的典范。2019年，习近平总书记到上海考察，首次提出了“人民城市人民建，人民城市为人民”的重要城市发展理念。刚刚结束的上海第十二次党代会，李强书记在党代会报告里面，也非常鲜明地提出“深入践行以人民为中心的发展思想”“牢牢把握人民城市‘五个人人’的努力方向，突出城市人本价值，聚焦解决群众急难愁盼问题，把最好的资源留给人民，以更优的供给服务人民”。应该说这次疫情之后，上海对“人民城市”理念的认识必然更加深刻、实践更加彻底。
第三，要成为突破创新的攻坚示范。所谓突破，就是要勇于突破体制机制瓶颈，解放思想，大胆开展制度创新；所谓创新，就是要在科技创新方面勇挑重担、勇当先锋。在改革创新方面，上海要成为攻坚先锋、破冰之船，为国家层面的改革、突破、创新提供经验、打造样板、成为示范。这些年，上海承担的一系列国家层面的重大改革试验，如具有全球影响力的科技创新中心建设、自贸试验区临港新片区等，都体现了这个使命导向。
第四，要成为长三角一体化的龙头引领。上海在区域一体化方面怎样更好地发挥带动作用、服务作用、辐射作用，带动长三角区域一体化发展，带动整个长江经济带发展。这也是中央交给上海的重大使命。
上海新的奋斗目标也来自于当前所面临一系列重大挑战的倒逼。这个挑战主要来自四个方面：一是资源紧约束，生态资源、公共服务资源等对上海下一步发展的约束越来越大；二是城市风险高，上海的开放度很大，由此带来的城市运行风险、安全风险等也非常大，特别是这次疫情给上海带来了前所未有的冲击；三是治理难度大，上海城市运行是个复杂的大系统，对城市精细化治理的要求非常高；四是转型压力大，这个转型不仅仅是传统产业的转型，更主要的是面向世界最顶尖水平的突破提升和转型。
我把它总结为一个目标、四个支撑、四大布局和服务辐射。
一个目标：建设具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市。这也是上海城市总体规划和第十二次党代会明确提出的目标。它有几个关键词：
一是世界影响力。这个世界影响力怎么去体现？对上海来讲并不是一个新课题。因为这些年上海在交易市场建设、航运、贸易等方面，特别是一些指数产品，比如说上海价格，几个重要的期货品种、黄金价格指数等，对全国、对全球的影响都很大。现在上海又在逐渐发出上海声音，提出上海标准，这些都在逐步提升上海在世界的影响力。
二是社会主义现代化。这其实是一个全新命题，就是到底怎么去深入理解和解读社会主义现代化？富强、民主、文明、和谐，是社会主义现代化的应有之义。对上海这样一个城市来说，怎么去充分彰显社会主义现代化，代表中国向世界展示中国社会主义现代化的成果，它有哪些内涵特征，它的特质是什么。这一系列的命题，都需要上海在未来的城市发展中去探索，去做好这个答卷。
三是国际大都市。大家可以注意一下这个提法，叫“国际大都市”，而不是叫“国际化大都市”。虽然是一字之差，但内涵和格局完全不一样。国际化大都市，体现的是在城市建设发展和管理治理方面，具备国际特质、国际色彩，更加符合国际规则；国际大都市，意味着上海真正把自己定位成全球城市，是和其他全球顶级城市一样的标准和要求，无论是外在的基础设施、公共服务、产业发展方面，还是内在的标准、内涵、功能方面。当然，上海还有很长的路要走。
四大支撑：第一个就是强化“四大功能”。这也是习近平总书记对上海提出的要求。
一是全球资源配置功能。上海要成为全球资源配置的枢纽，全球资源要通过上海这个平台进行高效配置和流动。配置的目的，是为了让资源更好的使用。比如说，把这些资源更好地用于服务长三角。
二是科技创新策源功能。上海在科技创新方面不仅仅是要引领，更主要的是要增强策源功能，也就是说上海要有原创性、独创性，甚至全世界首创性的重大科技创新成果，要在上海这里出来。
三是高端产业引领功能。习近平总书记在浦东开发开放30周年大会上提出，要在集成电路、生物医药、人工智能等领域打造世界级产业集群。上海要代表中国去参与世界最顶尖领域的竞争和博弈。
四是开放枢纽门户功能。上海作为开放的枢纽，要充分体现门户功能、展示窗口形象。不管是虹桥国际开放枢纽，还是自贸试验区临港新片区，都要体现开放的核心。
第二个是发展“五型经济”。即创新型经济、服务型经济、开放型经济、总部型经济、流量型经济。如果大家去看上海的“十四五”规划，你会发现，上海在规划中没有刻意去强调产业为导向，而是更关注功能导向、业态导向。前面讲的强化“四大功能”，以及重点发展的“五型经济”，都体现了这个导向，重点产业发展，融入到功能、业态引领之中。（详情请点击阅读《华略智库夏骥：关于上海发展五型经济及做好招商引资的几点思考》）
第三个是打响“四大品牌”。即上海服务、上海制造、上海购物、上海文化。这也是李强书记到上海以后，第一个提出来的重大发展导向。
第四个是建设“五个中心”。即国际经济、贸易、金融、航运中心和具有全球影响力的科技创新中心。
四大布局：中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型。
关于中心辐射，指的是上海中心城区要充分发挥对全市发展的辐射带动作用。上海全域面积6340.5平方公里，其中中心城区大概660平方公里。怎么以660平方公里的高能级区域，带动整个6340平方公里的发展，是上海一直在思考的重大课题。
中心城区发展有两个区域性抓手：一个是“一江一河”深度开发，2021年上海发布“一江一河”发展“十四五”规划，明确提出要将黄浦江、苏州河打造成为世界级滨水区；另一个是推动中环经济带发展。
关于两翼齐飞，上海的发展一直是沿东西轴向的，东翼是自贸试验区临港新片区，西翼是长三角生态绿色一体化发展示范区，这两个都是国家战略的重要承载区域，所以叫两翼齐飞。贯穿两翼的，就是沿延安路的东西向发展主轴。
关于新城发力，重点指的是嘉定、松江、青浦、奉贤、南汇五大新城建设。上海非常重视城乡融合和区域一体化发展，最早在“十一五”规划中就提出打造“1966”城镇体系，即建设1个中心城、9个新城（嘉定、松江、临港、闵行、宝山、青浦、金山、南桥、城桥）、60个左右新市镇、600个左右中心村。经过“十二五”“十三五”的发展，原来提出的9个新城，有的已初具功能形态。五大新城建设是在原来9个新城建设基础上，进一步聚焦重点推进建设的，目标是打造成为长三角城市群中具有辐射带动作用的综合性节点城市，到2035年每个新城都能够集聚100万左右常住人口。
关于南北转型，前面说过上海的发展原来一直是东西轴向的，对南北轴向发展的关注度一向不够。南北的两个典型区宝山区和金山区，都是老工业区，是钢铁、石化产业的主承载区，两区面临的转型压力较大、任务较重。最近，上海市政府印发了《关于加快推进南北转型发展的实施意见》，明确提出要把南北地区（宝山区、金山区）打造成为产城融合发展、新兴产业集聚、生态宜居宜业的现代化转型样本。
服务辐射：就是怎样增强上海对长三角的服务、辐射能力，促进长三角区域一体化发展。重点推进了以下几件大事：
一是生态绿色一体化发展示范区建设，这是一个打破行政区划的制度创新探索，在全国也具有示范和样板意义，目前在跨省级行政区融合发展方面已经取得很多成果和经验。
二是G60科创走廊建设，自2016年开始启动，目前已经发展为贯穿沪苏浙皖三省一市，覆盖松江、嘉兴、杭州、金华、苏州、湖州、宣城、芜湖、合肥九城市的“一廊一核九城”，目标是打造成为具有国际影响力的科创走廊。
三是虹桥国际开放枢纽建设，2021年2月国务院批复《虹桥国际开放枢纽建设总体方案》，依托虹桥国际枢纽，重点构建“一核两带”布局。“一核”即上海虹桥商务区，“两带”分为北向拓展带和南向拓展带。
北向拓展带包括虹桥—长宁—嘉定—昆山—太仓—相城—苏州工业园区，重点打造中央商务协作区、国际贸易协同发展区、综合交通枢纽功能拓展区；南向拓展带包括虹桥—闵行—松江—金山—平湖—南湖—海盐—海宁，重点打造具有文化特色和旅游功能的国际商务区、数字贸易创新发展区、江海河空铁联运新平台。
四是长三角数字干线建设，它是指发端于上海市青浦区，以数字经济为本源，依托G50主干廊道，与沿线城市构建形成紧密合作的创新链和产业链，共同推进生活数字化、治理数字化，协同打造一流新型基础设施的数字创新发展带。
纵观上海城市目标定位和发展理念的演变，可以看出城市的发展目标必须与时俱进，必须以人为本。上海在谋划城市发展时曾做过一个调研，来征求公众认同率的城市发展目标。结果显示，绿色生态排第一，经济发展排第二，文化包容排第三，这说明社会公众越来越关注与环境、生态、健康有关的内容，城市的发展必须考虑到这种价值导向的变化。
对江苏城市建设而言，我觉得主要有如下四点启发：
一是要始终围绕国家战略，坚持改革创新突破，敢当“开路先锋、示范引领、突破攻坚”，打造有冲劲、敢担当的城市。
二是要始终瞄准国际前沿，注重产业引领和科技创新，打造有动力、有梦想的城市。
三是要始终践行以人民为中心的发展思想，坚持“五个人人”（人人都有人生出彩机会、人人都能有序参与治理、人人都能享有品质生活、人人都能切实感受温度、人人都能拥有归属认同），打造有保障、有温情的城市。
四是要始终注重内涵底蕴，注重文化提升、人文精神和城市品格培育，打造有底蕴、有气质的城市。
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